發(fā)布時(shí)間：2016-3-23
近日，經(jīng)過(guò)國(guó)家電子文件管理部際聯(lián)席會(huì)議第二次會(huì)議和國(guó)家檔案局局務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，國(guó)家檔案局印發(fā)了《電子檔案移交與接收辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。《辦法》對(duì)電子檔案移交與接收工作中涉及的單位職責(zé)、移交范圍、移交時(shí)間、移交的基本要求、移交與接收的方式、移交與接收的流程、接收及其保存管理的基本要求等做出了明確規(guī)定。該《辦法》是2009年兩辦發(fā)布《電子文件管理暫行辦法》后，國(guó)家行政管理部門(mén)就電子文件、電子檔案規(guī)范化管理制定發(fā)布的又一個(gè)重要規(guī)章，標(biāo)志著在信息化發(fā)展較快的地區(qū)，已經(jīng)產(chǎn)生一定數(shù)量電子檔案的部門(mén)和地區(qū)，各級(jí)國(guó)家綜合檔案館應(yīng)當(dāng)立刻啟動(dòng)電子檔案移交與接收工作程序。《辦法》對(duì)于規(guī)范電子檔案移交與接收流程，推進(jìn)電子檔案及時(shí)完整移交進(jìn)館，實(shí)現(xiàn)電子檔案來(lái)源可靠、管理可信、長(zhǎng)期可用的工作目標(biāo)，具有重要意義。
作為一個(gè)具有開(kāi)創(chuàng)性、實(shí)踐基礎(chǔ)較為薄弱的規(guī)范性文件，《辦法》中的一些要求和條款有多個(gè)首次和關(guān)鍵點(diǎn)，需要在貫徹落實(shí)中準(zhǔn)確理解和重點(diǎn)把握。
信息技術(shù)在各行各業(yè)的普遍應(yīng)用在我國(guó)只有十多年時(shí)間，作為信息化發(fā)展的重要產(chǎn)物，對(duì)電子文件、電子檔案管理重要性的認(rèn)識(shí)及其有效實(shí)踐，時(shí)間更短，我國(guó)相關(guān)部門(mén)對(duì)電子文件管理的研究和制訂一些規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，大多借鑒歐美信息化發(fā)展較早國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和成果。基于電子文件、電子檔案產(chǎn)生時(shí)間短，強(qiáng)調(diào)電子文件前端控制、全程管理的要求，中外文件檔案管理體制的差異等方面原因，多年來(lái)，我國(guó)在學(xué)術(shù)研究、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)制訂中一直使用全程電子文件、大電子文件的概念，而較少使用電子檔案的概念。對(duì)于為什么要明確區(qū)分電子文件和電子檔案，確立電子檔案的地位有什么作用，許多專(zhuān)家和學(xué)者已經(jīng)發(fā)表了各自的看法，筆者在《檔案學(xué)研究》2011年第1期發(fā)表的《檔案工作中使用“電子檔案”概念的基礎(chǔ)和作用》一文中也作了初步闡述，這里不再贅述。
《辦法》首次在國(guó)家行政行政管理部門(mén)發(fā)布的規(guī)章或標(biāo)準(zhǔn)中使用電子檔案的概念，并給出了定義，“本辦法所稱(chēng)電子檔案，是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織在處理公務(wù)過(guò)程中形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值并歸檔保存的電子文件”。從定義中可以看出，電子檔案是由電子文件經(jīng)過(guò)歸檔環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化而來(lái)，其相關(guān)要求和基本屬性跟紙質(zhì)檔案等傳統(tǒng)載體檔案沒(méi)有根本區(qū)別，只不過(guò)具有電子屬性，因此，電子檔案的管理一方面要遵從電子環(huán)境下相關(guān)管理的規(guī)律和要求，另一方面，更要遵從檔案管理的一般規(guī)律和基本要求。
檔案移交時(shí)間的確定一直是比較敏感和糾結(jié)的問(wèn)題。過(guò)去，傳統(tǒng)載體檔案由于利用不方便等方面的問(wèn)題，立檔單位一直希望將其產(chǎn)生的檔案保留在本單位時(shí)間長(zhǎng)一些，但是，如果在立檔單位保留時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，隨著實(shí)體檔案數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，加上有些單位檔案部門(mén)保管條件較差，就帶來(lái)了庫(kù)房緊張、安全隱患凸顯等問(wèn)題。現(xiàn)在，隨著信息化手段的普遍應(yīng)用，各單位機(jī)讀目錄的建立和檔案數(shù)字化工作的推進(jìn)，檔案利用已經(jīng)不是障礙檔案及時(shí)接收進(jìn)館的主要問(wèn)題了。
對(duì)于電子檔案而言，如果沿用過(guò)去對(duì)紙質(zhì)檔案等傳統(tǒng)載體檔案規(guī)定，15－20年再移交進(jìn)館，顯然是不合適的，對(duì)電子檔案的安全保管和長(zhǎng)期可用都是極大的隱患。這是因?yàn)椋娮訖n案的保存和可用特別依賴(lài)于計(jì)算機(jī)等軟硬件環(huán)境，而信息技術(shù)到現(xiàn)在為止，仍處于高速發(fā)展期，3－5年后，其操作系統(tǒng)、格式軟件、讀取設(shè)備、存儲(chǔ)載體等就會(huì)發(fā)生較大的技術(shù)變化，如果管理措施不能改進(jìn)、技術(shù)手段不能更新，就很可能出現(xiàn)綜合檔案館的管理系統(tǒng)不能讀取各立檔單位形成的電子檔案的情況。也有些專(zhuān)家建議電子檔案形成之后，即經(jīng)過(guò)歸檔流程后，直接向綜合檔案館移交，也就是一年移交一次，我們認(rèn)為這樣也不合適，這是因?yàn)椋环矫妫瑸榱吮ＷC電子檔案來(lái)源可靠，電子檔案在移交時(shí)必須履行嚴(yán)格的移交接收手續(xù)，如果每個(gè)立檔單位每年辦理一次移交手續(xù)，對(duì)于一個(gè)綜合檔案館來(lái)說(shuō)，面對(duì)上百甚至將近二百個(gè)立檔單位，每年都履行這樣的手續(xù)，時(shí)間和精力都是較大的浪費(fèi)；另一方面，因?yàn)殡娮訖n案的接收和管理都要依賴(lài)于綜合檔案館的檔案信息系統(tǒng)，綜合檔案館信息系統(tǒng)所要面對(duì)的是不同數(shù)據(jù)類(lèi)型、不同系統(tǒng)產(chǎn)生的各式各樣的電子檔案，要能達(dá)到有效管理各立檔單位產(chǎn)生的電子檔案的目標(biāo)，綜合檔案館必須要對(duì)各立檔單位產(chǎn)生的電子檔案的情況進(jìn)行調(diào)研，做好接收電子檔案的設(shè)備和技術(shù)準(zhǔn)備，才能啟動(dòng)電子檔案接收工作，綜合檔案館就需要有一定的準(zhǔn)備時(shí)間。綜合以上考慮，《辦法》規(guī)定，“檔案移交單位一般自電子檔案形成之日起5年內(nèi)向同級(jí)國(guó)家綜合檔案館移交。對(duì)于有特殊要求的電子檔案，可以適當(dāng)延長(zhǎng)移交時(shí)間。涉密電子檔案移交時(shí)間另行規(guī)定。”
檔案的移交與接收，不僅僅是檔案實(shí)體和信息的轉(zhuǎn)移，更重要的是檔案管理的責(zé)任主體的變更，即從檔案的生成單位—立檔單位，變成檔案的永久保管單位—國(guó)家綜合檔案館。對(duì)于電子檔案而言，因?yàn)槠鋬?nèi)容信息與載體的可分離、存儲(chǔ)和讀取對(duì)特定計(jì)算機(jī)軟硬件設(shè)備的依賴(lài)、數(shù)據(jù)復(fù)制的便利等特性，電子檔案在移交與接收時(shí)更需要遵循嚴(yán)格的工作流程，辦理相關(guān)的交接手續(xù)，保證移交接收過(guò)程責(zé)權(quán)明確，杜絕安全隱患，從源頭上保證電子檔案的可靠和可信。
電子檔案移交與接收可采用離線或在線方式進(jìn)行。不管采取何種方式，必須遵循《辦法》規(guī)定的工作流程、辦理必須的交接手續(xù)。電子檔案移交與接收的主要流程為：檔案移交單位組織電子檔案數(shù)據(jù)、檢驗(yàn)電子檔案數(shù)據(jù)、移交電子檔案數(shù)據(jù)，國(guó)家綜合檔案館檢驗(yàn)電子檔案數(shù)據(jù)、辦理交接手續(xù)、接收電子檔案數(shù)據(jù)、著錄保存交接信息、存儲(chǔ)電子檔案數(shù)據(jù)等。《辦法》規(guī)定，“電子檔案檢驗(yàn)合格后辦理交接手續(xù)，填寫(xiě)《電子檔案移交與接收登記表》，由交接雙方簽字、蓋章，各自留存一份；《電子檔案移交與接收登記表》可采用電子形式并以電子簽名方式予以確認(rèn)。”
電子檔案的移交與接收是必須基于一定的系統(tǒng)來(lái)完成的，《辦法》僅僅規(guī)定了電子檔案移交與接收的基本的、原則性的要求，在移交與接收工作中，還需要各級(jí)檔案館通過(guò)布置系統(tǒng)、配備設(shè)備、安排人員、建立制度來(lái)具體落實(shí)。
電子檔案移交與接收工作是一項(xiàng)全新的工作，需要將信息技術(shù)融合、應(yīng)用到檔案管理工作中去，面臨許多技術(shù)難題和挑戰(zhàn)。為了切實(shí)做好電子檔案移交與接收工作，國(guó)家電子文件管理部際聯(lián)席會(huì)議辦公室和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)聯(lián)合下達(dá)了電子文件管理試點(diǎn)工程項(xiàng)目，國(guó)家檔案局牽頭承擔(dān)電子檔案移交接收和長(zhǎng)期保存系統(tǒng)建設(shè)工程項(xiàng)目。工程項(xiàng)目的主要內(nèi)容是，建設(shè)電子檔案接收和長(zhǎng)期保存系統(tǒng)，并在上海、福建、重慶、青島、杭州、廣州等6個(gè)省市檔案館及其對(duì)應(yīng)的電子檔案移交單位部署實(shí)施。國(guó)家檔案局組織力量研究電子檔案移交接收和長(zhǎng)期保存的文件檔案管理范圍、管理流程、元數(shù)據(jù)方案、系統(tǒng)接口方案、四性檢測(cè)方案等，提出系統(tǒng)的功能需求、設(shè)計(jì)方案、技術(shù)、軟硬件配備要求等，并定制系統(tǒng)軟件，由6個(gè)省市檔案館運(yùn)行實(shí)施。試點(diǎn)試用一批規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，形成可操作性的實(shí)施方案，驗(yàn)證規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的合理性、可行性，提出合理化的建議。研究制訂一批規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，主要包括電子檔案長(zhǎng)期保存管理辦法、重大建設(shè)項(xiàng)目電子文件管理辦法、電子檔案分類(lèi)方案、電子文件長(zhǎng)期保存需求規(guī)范等。在上述系統(tǒng)建設(shè)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)試用的基礎(chǔ)上，國(guó)家檔案局在全國(guó)綜合檔案館推廣應(yīng)用該系統(tǒng)，進(jìn)一步提高全國(guó)檔案部門(mén)信息化能力。
在電子檔案移交與接收工作和系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)中，我們認(rèn)為有以下難點(diǎn)需要組織力量研究解決。
電子檔案移交數(shù)據(jù)構(gòu)成要求。電子檔案數(shù)據(jù)構(gòu)成分兩個(gè)方面，一是內(nèi)容數(shù)據(jù)構(gòu)成，比如文書(shū)類(lèi)電子檔案主要包括過(guò)程稿、簽發(fā)稿、審批過(guò)程信息、元數(shù)據(jù)等，而業(yè)務(wù)類(lèi)電子檔案，其內(nèi)容數(shù)據(jù)構(gòu)成差異性就比較大，目前還沒(méi)有形成統(tǒng)一的相關(guān)要求，需要各行業(yè)根據(jù)自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)研究提出具體規(guī)定；二是技術(shù)構(gòu)成，技術(shù)構(gòu)成是指電子檔案體現(xiàn)的電子化特征，就是與信息技術(shù)相關(guān)的基本要求，如不同類(lèi)型數(shù)據(jù)的格式、一“份”或一“卷”檔案內(nèi)容各種數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)方式和組織結(jié)構(gòu)、電子檔案數(shù)據(jù)與源系統(tǒng)或設(shè)備的依賴(lài)性或關(guān)聯(lián)性、存儲(chǔ)地址和方式等。
數(shù)據(jù)接口的技術(shù)實(shí)現(xiàn)。電子檔案的移交與接收，本質(zhì)上是數(shù)據(jù)從檔案移交單位的檔案管理系統(tǒng)或業(yè)務(wù)系統(tǒng)導(dǎo)出，和數(shù)據(jù)向檔案館信息系統(tǒng)的導(dǎo)入。無(wú)論是在線方式還是離線方式，都需要數(shù)據(jù)的對(duì)接。由于當(dāng)前信息化發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化程度還比較低，各種辦公系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的電子檔案，其系統(tǒng)類(lèi)型、數(shù)據(jù)類(lèi)型、設(shè)備類(lèi)型種類(lèi)多、差異大，如何保證檔案館信息系統(tǒng)能夠接收所有立檔單位的電子檔案，并達(dá)到保持原貌、保證準(zhǔn)確完整，是接收系統(tǒng)在設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)時(shí)必須要重點(diǎn)解決的難題，特別是一些結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，既要能夠完整接收，又要保證準(zhǔn)確讀取，需要采用高技術(shù)、新手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。
四性測(cè)試指標(biāo)和系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)方案。《辦法》提出了在移交與接收過(guò)程中，交接雙方都要進(jìn)行四性測(cè)試。四性是指電子檔案的準(zhǔn)確性、完整性、可用性、安全性，《辦法》里用準(zhǔn)確性代替了常說(shuō)的真實(shí)性，主要是考慮真實(shí)性涵蓋的范圍太大，具體指標(biāo)不太好設(shè)定。而準(zhǔn)確性主要是指在移交檔案的組織和交接過(guò)程中檢驗(yàn)檔案的內(nèi)容、范圍的正確性及交接前后數(shù)據(jù)的一致性。《辦法》附件3的填寫(xiě)說(shuō)明對(duì)四性檢驗(yàn)的內(nèi)容進(jìn)行了簡(jiǎn)單的解釋?zhuān)谝平慌c接收的實(shí)際工作中，還需要對(duì)四性的具體指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，并由系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)檢測(cè)。
電子檔案元數(shù)據(jù)實(shí)施方案。元數(shù)據(jù)是電子檔案的必不可少的組成部分，是體現(xiàn)電子檔案的原貌性、完整性，保證電子檔案可靠和可用的重要途徑。國(guó)家檔案局已經(jīng)發(fā)布了文書(shū)類(lèi)電子檔案的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于圖像、圖形、音頻、視頻等類(lèi)型，業(yè)務(wù)類(lèi)電子檔案的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)還在研究制定之中。為了保證電子檔案的完整性和有效性，從有利于電子檔案有效管理和長(zhǎng)期保存等角度出發(fā)，提出多種數(shù)據(jù)類(lèi)型的電子檔案元數(shù)據(jù)方案，如包括哪些元數(shù)據(jù)元素項(xiàng)、在哪個(gè)環(huán)節(jié)留存、留存方式、系統(tǒng)如何實(shí)現(xiàn)和管理、與內(nèi)容數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)方式等，一方面指導(dǎo)電子文件形成及其歸檔管理階段留存哪些元數(shù)據(jù)，另一方面滿(mǎn)足電子檔案移交接收和長(zhǎng)期保存系統(tǒng)設(shè)計(jì)的要求。
《電子檔案移交與接收辦法》的制定發(fā)布，為各級(jí)檔案部門(mén)開(kāi)展電子檔案移交與接收工作提供了政策依據(jù)和業(yè)務(wù)指南，各級(jí)檔案部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照《辦法》的要求，開(kāi)展電子檔案形成狀況調(diào)查，做好系統(tǒng)配置、設(shè)備配備、人員培訓(xùn)、制度建立等各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，穩(wěn)步推進(jìn)電子檔案移交與接收工作。
